关于调整补检法律制度的几点思考

摘要：本文概述了1985年以来补检制度的历史沿革，从经济社会发展的角度分析了补检制度造成的劣币驱逐良币现象，从行政法学法理的角度分析了补检制度不符合行政许可依申请而发生的基本要求，从实施效果的角度分析了补检对检疫制度强制性的不良影响，从监管能力和操作性方面分析了补检制度在科学性、可行性方面存在的弊端，有针对性地提出了取消补检或优化补检制度，加大法律宣传和监管力度，强化隔离和无害化设施建设以及提升动物检疫信息化建设水平等意见建议。

动物和动物产品补检作为一项法律制度，自1985 年写入《家畜家禽防疫条例》以来，历经《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《动物防疫法》）颁布实施并多次修改，至今延续 30 多年， 对保障动物防疫和畜产品安全发挥了积极作用。但随着我国经济社会的快速发展，养殖业结构的优化调整，依法治国基本方略的深入推进和动物卫生监督执法形势的不断调整，补检的制度缺陷也逐步暴露。本文基于对补检制度历史成因和弊端的分析，提出了相关的对策建议，以期为动物防疫法律制度建设和完善提供参考。

1　补检制度的历史沿革

1.1　补检制度首次成为法律制度（1985—1997 年）

1985 年，国务院发布《家畜家禽防疫条例》（以下简称《条例》）。这是新中国成立后制定的第一部动物防疫领域专门法规。《条例》第 16 条规定： “农牧部门或其委托单位按照规定实施监督检查， 应查验畜禽或畜禽产品的检疫证明，并可抽检。对 于没有检疫证明或检疫证明已超过有效期的畜禽或畜禽产品，应实施补检，并出具检疫证明。”1992年农牧渔业部出台的《家畜家禽防疫条例实施细则》第 37 条规定：“兽医卫生监督检验机构在饲养、生产、经营、流通环节发现未按规定进行免疫、检疫、消毒以及免疫、检疫、消毒证明不符合规定（证物不符、证明逾期、涂改或伪造证明等）或经抽检不合格的畜禽、畜禽产品时，除按规定给予行政处理处罚外，尚须按规定给予补预防注射、补检、补消毒和全群（批）实施重检等处理。”这是国家首 次在行政法规中将补检明确为法律制度。

1.2　补检制度入法并沿用至今（1998 年至今）

1998 年 1 月 1 日起实施的《动物防疫法》保留了补检制度，其第 41 条规定：“动物防疫监督机构在执行监测、监督任务时，对没有检疫证明的动物、动物产品进行补检或重检。”历经 2007 年修订，2013 年和 2015 年两次修正，《动物防疫法》仍保留了动物和动物产品补检制度。现行《动物防疫法》第 59 条第 1 款第 3 项、第 4 项规定：“动物卫生监督机构执行监督检查任务，对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检；对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以没收销毁。”2010 年，农业部出台《动物检疫管理办法》，第 40 条至第 43条分别对动物、动物产品的补检条件、补检后的处理处罚做出了明确规定。

2　补检制度的弊端分析

2.1　从经济社会发展的角度看

20 世纪 80 年代，我国经济社会发展水平较低，副食品供应高度紧张，传统的千家万户散养模式居于主导地位，此阶段将动物和动物产品补检制度写入《条例》有其历史背景。经过两轮“菜篮子”工程建设，到 1997 年底，全国畜禽产品（尤其是生猪）供给紧缺局面得到彻底解决，但全国畜禽养殖规模化率仍处于较低水平（生猪不足 10%）。进入 21世纪以来，国家出台了一系列支持畜牧业发展的政策措施，尤其是 2007 年以来大力推进畜禽标准化规模养殖，畜牧产业得到快速发展，畜禽养殖规模化率保持持续上升，畜产品消费需求已经从满足供应转向确保质量安全，而补检为不法产品进入流通提供了“洗白”渠道，一定程度上形成了“劣币驱逐良币”的不良效应。

2.2　从深入推进依法行政的角度看

2.2.1　补检的法律属性不符合行政许可基本法理　

2004 年《行政许可法》颁布前，检疫出证和补检措施更倾向于一种技术执法行为。但《行政许可法》实施后，检疫出证行为依法应属于依申请的行政许可行为。而根据《动物防疫法》现行规定，补检则是对依法应当检疫而未经检疫这一违法行为所采取的补救性措施，是执法主体无须相对人申请而应主动为之的一种行为。尽管动物防疫法律规范给需要补检的违法行为设置了较高的违法成本，但是在动物检疫是行政许可的基本法律制度之下，再保留补检措施，确实有悖于“依申请而发生，符合条件解除禁止”的动物检疫性质及行政许可的基本法理。

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