动物及动物产品运输环节防疫监管主体探析

2.2　监管内容涉及质量安全（食品安全）

这个问题相对较复杂。一是需要分析《食品安全法》。该法调整中华人民共和国境内的食品生产和加工、食品的贮存和运输，以及相关产品的安全管理，但是，该法在第二条第二款将“食用农产品”的质量安全管理排除在外，仅保留了食用农产品的市场销售、有关质量安全标准的制定、有关安全信息的公布和该法对农业投入品作出规定等 4 块内容，其余划归《农产品质量安全法》进行调整，换言之，对于食用农产品运输环节的监管，是以“市场”为界分段管理，根据 2016 年国家食品药品监管总局《关于食用农产品市场销售质量安全监督管理有关问题的通知》，“市场”是指集中交易市场、商场、超市、便利店等市场主体，集中交易市场包括销售食用农产品的批发市场、零售市场（含农贸市场）等。“市场”之后，贮存、运输、销售等食品安全监管按《食品安全法》规定执行；“市场”之前，按《农产品质量安全法》规定进行监管。

2.2.1 动物及动物产品是否属于“食用农产品”

根据商务部、财政部、国家税务总局 2005 年联合发布的《关于开展农产品连锁经营试点的通知》，其附件对食用农产品范围进行了明确注释：食用农产品是指可供食用的各种植物、畜牧、渔业产品及其初级加工产品。范围包括：“……二、畜牧类……（一）肉类产品 1. 兽类、禽类和爬行类动物……，如牛、马、猪、羊、鸡、鸭等。2. 兽类、禽类和爬行类动物的肉产品。通过对畜禽类动物宰杀……等加工处理，制成的分割肉、保鲜肉……等”。上述可见，我们常称的动物及动物产品属于“食用农产品”范畴。由此，动物及动物产品的质量安全监管在进入市场销售之前须由《农产品质量安全法》进行调整。

2.2.2　《农产品质量安全法》是否对运输环节的监管做出了规定　现行的《农产品质量安全法》自2006 年 4 月 29 日颁布，距今已有 11 年余。2015 年，第十二届全国人民代表大会第三次会议上，杨洪波等 30 名代表向会议主席团提出修改《农产品质量安全法》的议案（第 217 号）。议案提出，“食品安全的监管源头在农产品，现行农产品质量安全法没有明确农业部门在农产品收购、贮存、运输环节的监管权力和义务，……建议修改农产品质量安全法，明确监管部门职责，加大处罚力度。”对此，农业部、国家食药总局认为，“2013 年国务院对食品安全监管体制进行了调整，2015 年全国人大常委会对《食品安全法》进行了修订。《农产品质量安全法》需要根据形势的变化修改完善，做好与《食品安全法》的衔接，尽快破解农产品质量安全领域的突出问题。”

2.2.3 如何理解《意见》的规定　《意见》发布并实施以来，现行有效，效力级别属于部门规范性文件。因其第一部分“严格落实食用农产品监管职责”中明文规定了“食用农产品进入批发、零售市场或生产加工企业后，质量安全监管职责由食品药品监管部门依法履行”，有人据此认为，屠宰场即为法条所称“生产加工企业”，故以屠宰场为起点的质量安全监管责任由食药监部门负责，出了屠宰场的大门农业部门即可不管。对于以上认识，分析如下。

2.2.3.1 屠宰场是否属于“生产加工企业”　目前法律对“生产加工企业”概念有明文规定的是《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则》，其第三条第二款规定：“本细则所称食品生产加工企业，是指有固定的厂房（场所）、加工设备和设施，按照一定的工艺流程，加工、制作、分装用于销售的食品的单位和个人（含个体工商户）。”依此规定，屠宰场应当属于“生产加工企业”。

2.2.3.2 是否可以直接选择“生产加工企业”，而不是必须到“批发、零售市场”　根据 2009 年《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于印送《立法技术规范（试行）（一）》的函》的规定，“……三、法律常用词语规范…… 13.3“或者”表示一种选择关系，一般只指其所连接的成分中的某一部分。”因此，“批发、零售市场”与“生产加工企业”是一种并列选择关系，在适用时选择其一即可。依照《意见》的规定，或者到“批发、零售市场”，或者到“生产加工企业”后，即由食药监部门履行质量安全监管职责。但是，我们不能仅依据《意见》即得出最终结论。《食品安全法》已经明确规定，食用农产品的“市场销售”之前的质量安全管理遵守《农产品质量安全法》的规定。现行《农产品质量安全法》的法定监管主体是“县级以上人民政府农业行政主管部门”，而非食药监部门。在以上规定相冲突的时候，《食品安全法》作为正式颁布实施的“法律”，效力级别远远高于农质发〔2014〕14 号的“部门规范性文件”[2]，因此，必须适用《食品安全法》的相关规定。在进入市场销售之前（包括从屠宰场到市场这一环节），食用农产品的质量安全监管（包括运输环节），由“县级以上农业行政主管部门”依据《农产品质量安全法》进行管理，并非食药监部门的职责。虽然该法没有对运输环节监管的具体内容，但监管主体是明确的，该法第三条中即做出了规定，“县级以上人民政府农业行政主管部门负责农产品质量安全的监督管理工作”。

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