我国畜禽粪污资源化利用政策演进的内在逻辑与发展趋势

为系统讨论不同阶段资源化利用政策措施的理论内涵，本研究拟通过梳理2000年以来国家部委出台的畜禽粪污资源化利用相关政策措施，厘清畜禽粪污资源化利用政策的发展历程、内在逻辑与发展趋势，以进一步把握粪污资源化利用政策的演进趋势和逻辑，以期为优化农业面源污染治理策略，助力畜禽养殖行业绿色转型提供依据。

一、粪污资源化利用政策演进历程分析

不同年份出台政策的数量能够在一定程度反映国家对相应现实问题的判断和推进情况。为此，将国家部委等部门每年出台政策的数量作为政策演进历程的划分依据，进一步将畜禽粪污资源化利用政策划分为3个阶段：一是2001—2014年，每年出台政策的数量在5项及以下，增长缓慢，处于初步探索阶段；二是2015—2021年，每年出台政策数量在6项及以上，最多时达到16项，反映出政策进入迅速发展阶段；三是2022年至今，每年出台政策数量为2~4项，更多地侧重于对已有政策的细化、补充与完善，体现出逐步完善阶段的特征。

1、2001—2014年：初步探索阶段，畜禽养殖污染重在防治

畜禽养殖污染是农业面源污染的主要来源。我国平均每年产生畜禽粪污总量高达38亿吨，其中化学需氧量（COD）、总氮（TN）和总磷（TP）分别占总污染的95.78%、37.89%和56.43%。因此，如何有效治理COD、TN和TP等常规污染物成为畜禽粪污污染治理的主要目标。然而，种养分离产生的一系列连锁反应严重遏制了农业清洁发展进程。随着化肥使用得到大幅推广，以畜禽粪便为主的农家肥逐渐脱离种植业。无处消纳的畜禽粪污不仅造成了资源浪费，也加剧了环境污染。同时，加速推进的城市化进程吸引更多劳动力“进城务工”，农业生产劳动力数量亦有所下降。为满足农业现代化生产需求，国家增加了对农业机械化技术的扶持力度。农业机械化生产在不同地域、不同产业间迅速普及，不仅提高了农业生产效率，也减缓了由于劳动力不足所引致的生产安全问题。但无可避免的是，大规模农业机械的使用不仅导致能源消耗数量急剧增加，也打破了农业生产方式与生产资料投入的平衡。由于部分农业机械老旧，燃油燃烧不充分以及化肥、农药等农资使用过量且利用率低等问题，使得农业面源污染加剧，土壤肥力下降、水体富营养化等现象频发。此外，饲料添加剂中的抗生素被大量使用，导致畜禽粪便中抗生素残留堆积，随粪污排放进入环境后导致土壤和水体中的微生物产生耐药性，严重危害环境和人类健康。农业环境污染治理问题再次被提上日程。

为此，国家于2001年出台《畜禽养殖污染防治管理办法》，强调“防治畜禽养殖污染，保护环境，保障人体健康”，畜禽粪污污染治理问题得到初步重视；而后《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》与《中华人民共和国水污染防治法》2部法律的出台进一步为畜禽粪污污染治理提供了指南；2007年出台的《农业部关于积极推广农业机械化重点技术的通知》与《乡村清洁工程项目资金管理暂行办法》适应了国家发展现代农业、建设社会主义新农村的现实需求，“畜禽养殖及废弃物处理技术”被纳入农业机械化11项重点技术项目中，畜禽粪污处理技术和财政支持水平得到提升；同年的《全国污染源普查条例》以及2009年的《财政部环境保护部关于印发〈第一次全国污染源普查专项资金使用管理办法〉的通知》明确了畜禽养殖等行业、领域范围内的污染排放情况，为进一步优化畜禽养殖等污染物排放提供了数据支撑；随后，从2010年的《畜禽养殖业污染防治技术政策》到2013年的《畜禽规模养殖污染防治条例》，以及《关于公布2012年实施减排措施的规模化畜禽养殖场（小区）清单的公告》，畜禽养殖污染的治理措施愈加细致和具体，污染治理对象也聚焦到规模养殖主体层面。2014年中共中央、国务院印发《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》（即2014年中央“一号文件”），首次提出“促进生态友好型农业发展。加大农业面源污染防治力度，支持规模养殖场畜禽粪便资源化利用试点建设工作”。回顾第一阶段，相关政策主要集中在对畜禽粪污资源化利用概念的引入、基本处理要求与原则的提出等方面，多为框架性与引导性的政策。畜禽养殖污染治理的重点在于“防、控”，农业部（现农业农村部）和环境保护部（现生态环境部）是畜禽养殖污染问题治理的主要责任部门，污染治理的依据和动力不断增强，治理目标愈加细化。

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